我國規(guī)?；瘜?shí)施北方地區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造始于2007年。通過國家和有關(guān)地區(qū)的多年共同努力，既有建筑節(jié)能改造取得顯著成效，在節(jié)能減排、拉動(dòng)內(nèi)需，特別是改善民生方面效果十分突出。改造后房屋保溫隔熱性能和室內(nèi)舒適性明顯提高，室內(nèi)溫度普遍提升3℃～5℃，氣密性顯著增強(qiáng)，建筑和小區(qū)環(huán)境煥然一新，群眾生活條件顯著提升，已經(jīng)成為“做在百姓心坎上的民心工程"。
    一、工作進(jìn)展
    2007年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、*共下達(dá)北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造任務(wù)指標(biāo)6.51億平方米。截止2013年底，除北京、甘肅、大連、寧夏的驗(yàn)收備案未報(bào)送外，全國共完成驗(yàn)收備案面積5.48億平方米。從總量上看，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、*已提前兩年并超額完成了“十二五"期間既有居住建筑改造4億平方米的工作目標(biāo)，與下達(dá)計(jì)劃相比，通過驗(yàn)收備案面積已達(dá)84%以上。
    在資金獎(jiǎng)勵(lì)方面，*財(cái)政繼續(xù)采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)"的方式對改造項(xiàng)目進(jìn)行資金獎(jiǎng)勵(lì)。其中，寒冷地區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)45元/平方米和嚴(yán)寒地區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)55元/平方米。僅2011~2013年，*財(cái)政累計(jì)撥付獎(jiǎng)勵(lì)資金就已達(dá)“十一五"期間撥付總額的6倍以上。*財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金的持續(xù)、穩(wěn)定投入，極大地緩解了改造資金的籌措壓力，促進(jìn)了既有建筑節(jié)能改造工作的快速、推進(jìn)。
    二、有效經(jīng)驗(yàn)
    各地在不斷推進(jìn)既有建筑節(jié)能改造過程中，在政策法規(guī)、組織架構(gòu)、資金保障、管理機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、項(xiàng)目監(jiān)管等方面總結(jié)了一系列行之有效的經(jīng)驗(yàn)。
    （一）立法保障，明確職責(zé)，協(xié)力推進(jìn)改造工作
    《民用建筑節(jié)能條例》于2008年頒布實(shí)施，條例的出臺(tái)有效地促進(jìn)了有關(guān)地區(qū)建筑節(jié)能的法制化進(jìn)程，并紛紛設(shè)置單獨(dú)章節(jié)對既有建筑改造提出要求。北京市鼓勵(lì)對不符合建筑節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的既有居住建筑進(jìn)行圍護(hù)結(jié)構(gòu)和供熱計(jì)量改造，改造資金由政府、所有權(quán)人共同承擔(dān)。天津市提出舊樓區(qū)綜合改造、房屋修繕、建筑結(jié)構(gòu)改造以及外檐翻修等項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行相應(yīng)的建筑節(jié)能改造。山西省提出縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定優(yōu)惠政策，推動(dòng)社會(huì)資金參與既有民用建筑的節(jié)能改造，投資人有權(quán)按照約定獲得投資收益。山東省提出統(tǒng)一熱源或者換熱站供熱區(qū)域內(nèi)的既有建筑，應(yīng)當(dāng)按照既有建筑節(jié)能改造計(jì)劃統(tǒng)一實(shí)施節(jié)能改造。
    寧夏提出既有民用建筑在改建、擴(kuò)建或者進(jìn)行圍護(hù)結(jié)構(gòu)裝飾裝修、用能系統(tǒng)更新時(shí)，應(yīng)當(dāng)同步實(shí)施建筑節(jié)能改造，達(dá)到建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。通過法律約束既有建筑節(jié)能改造的責(zé)任和義務(wù)，促進(jìn)了既有建筑改造體制機(jī)制的建立健全，實(shí)現(xiàn)了我國既有建筑改造工作的法律化、制度化、正規(guī)化，形成了職責(zé)明確、部門聯(lián)動(dòng)、上下協(xié)作、統(tǒng)籌推進(jìn)既有建筑節(jié)能改造的良好局面。
    （二）自下而上，計(jì)劃管理，科學(xué)制定規(guī)劃目標(biāo)
    既有建筑節(jié)能改造任務(wù)重、涉及廣，通過實(shí)踐摸索與嘗試，既有建筑節(jié)能改造形成了縣、市、省和國家多層級的、“自下而上"的計(jì)劃管理機(jī)制。市縣建設(shè)、財(cái)政主管部門負(fù)責(zé)組織遴選改造項(xiàng)目，評價(jià)節(jié)能潛力，摸底改造需求；省級建設(shè)、財(cái)政主管部門負(fù)責(zé)匯總基層數(shù)據(jù)，申請年度任務(wù)，并制定區(qū)域規(guī)劃目標(biāo)；國家層面通過地方摸底數(shù)據(jù)，科學(xué)制定總體規(guī)劃，并逐年分解任務(wù)。通過“自下而上"的管理模式，促進(jìn)了地方實(shí)情與國家政策相一致、任務(wù)指標(biāo)與工作需求相協(xié)調(diào)，保證了改造任務(wù)全部落實(shí)到需求zui迫切的地區(qū)，避免了政策資源的浪費(fèi)。
    （三）健全機(jī)制，規(guī)范管理，改造工作穩(wěn)妥推進(jìn)
    為保質(zhì)保量完成國家任務(wù)，有關(guān)地區(qū)建立了一整套既有建筑節(jié)能改造的管理制度，實(shí)現(xiàn)了既有建筑節(jié)能改造向正規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)。北京市實(shí)施既有建筑改造的檢測、鑒定、設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理的合格承包人名錄制度，并對既有建筑改造的建設(shè)程序進(jìn)行合理簡化，壓縮審批周期，保證節(jié)能改造的順利實(shí)施；沈陽市將既有建筑改造納入基本建設(shè)程序，嚴(yán)格實(shí)施項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和能效測評等工程手續(xù)，促進(jìn)工程質(zhì)量的過程控制；吉林省積極總結(jié)改造經(jīng)驗(yàn)，梳理問題障礙，逐年修訂“暖房子"工程相關(guān)資料，指導(dǎo)有關(guān)地區(qū)工作的開展；山東、青海、寧夏出臺(tái)既有建筑節(jié)能改造管理辦法，規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)流程，形成了規(guī)范化的既有建筑改造管理機(jī)制。
    （四）多級驗(yàn)收，綜合考核，工程質(zhì)量有效提升
    既有居住建筑改造是北方采暖地區(qū)各級政府重要的民生工程之一，工程質(zhì)量的好壞直接影響到百姓的正常生活和根本利益。為此，有關(guān)地區(qū)實(shí)行省、市、縣及建設(shè)單位多級驗(yàn)收制度，并以考核促實(shí)施，以驗(yàn)收保質(zhì)量，力爭將既有建筑節(jié)能改造工作做好、做實(shí)。在竣工驗(yàn)收方面，吉林省實(shí)施分階段、分比例的效果評估和實(shí)體檢測，并將招投標(biāo)文件、相關(guān)單位資質(zhì)及合同等資料作為驗(yàn)收內(nèi)容進(jìn)行審核；河南省出臺(tái)《河南省既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造項(xiàng)目驗(yàn)收手冊》，進(jìn)一步細(xì)化外墻、外門窗及屋面等部分的測試、評價(jià)和驗(yàn)收，特別是隱蔽工程的驗(yàn)收工作；
    寧夏實(shí)施既有居住建筑節(jié)能改造示范工程標(biāo)識制度，對驗(yàn)收合格項(xiàng)目鑲嵌改造工程統(tǒng)一標(biāo)志。在工作考核方面，山西省把既有建筑改造列入省委、省政府對各市的城鎮(zhèn)化考核體系，并作為約束性指標(biāo)予以考核；新疆將既改納入了城市建設(shè)“天山杯"競賽活動(dòng)；河北省將既改納入市級政府“三年上水平"的考核指標(biāo)體系，并作為節(jié)能減排、雙“三十"考核的內(nèi)容，實(shí)行“一票否決"機(jī)制。
    （五）國家獎(jiǎng)勵(lì)，地方補(bǔ)貼，改造資金得到保障
    年以來，*財(cái)政持續(xù)采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)"方式對既有居住建筑節(jié)能改造進(jìn)行資金獎(jiǎng)勵(lì)，有效帶動(dòng)了地方投入，有關(guān)地區(qū)紛紛出臺(tái)了資金補(bǔ)貼政策，推進(jìn)既有建筑節(jié)能改造工作。北京市逐步提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施市區(qū)（縣）兩級同比例配套，設(shè)置“歸集賬戶"實(shí)現(xiàn)?？顚艄芾?，并提出各區(qū)縣可提取與自身配套資金等額的市級獎(jiǎng)勵(lì)資金的要求，保障區(qū)縣配套資金的到位；大連市2014年度安排5億元用于既有居住建筑綜合改造工作，折合建筑面積達(dá)每平方米補(bǔ)貼100元以上；吉林、內(nèi)蒙古按照與*同比例配套資金；山西省對于實(shí)施節(jié)能改造并增加供熱面積的供熱企業(yè)，政府將視同為新建同規(guī)模的熱源廠，按對熱源廠建設(shè)的相應(yīng)政策給予支持。截止目前，北方絕大部分地區(qū)均已形成了長期、穩(wěn)定、持續(xù)的省級既有建筑改造獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。
    （六）整合資源，形成合力，突出改造綜合效益
    經(jīng)過實(shí)踐不斷摸索，有關(guān)地區(qū)形成了以城市綜合整治為基礎(chǔ)、以既有建筑改造為核心的推進(jìn)模式，通過整合政策資源，形成政策合力，實(shí)現(xiàn)熱舒適性改善與基礎(chǔ)設(shè)施提升的雙贏局面。北京市將既有建筑改造納入老舊小區(qū)綜合整治范疇，并同步實(shí)施水電氣暖管線、小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生以及公共基礎(chǔ)設(shè)施的整體改造，實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)室內(nèi)外環(huán)境的全面更新；天津市推進(jìn)中心城區(qū)舊樓區(qū)居住功能綜合提升改造工程，提出“更新一個(gè)箱、安裝兩道門、改造三根管、實(shí)現(xiàn)四個(gè)化、完善五個(gè)功能、整修六設(shè)施"的工作要求；黑龍江省將既有居住建筑改造與主街區(qū)綜合整治工作相結(jié)合，全面提升城市整體形象。
    三、存在問題
    （一）部分地區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)資金撥付滯后
    既有居住建筑節(jié)能改造工作面廣量大，而北方地區(qū)采暖周期又普遍偏長，為4~6個(gè)月，致使工程施工時(shí)間緊、任務(wù)重，部分項(xiàng)目難以按照預(yù)定進(jìn)度完成工程建設(shè)，存在進(jìn)度滯后、跨年度實(shí)施等問題，同時(shí)已完工工程又存在一定時(shí)間的保修期，部分獎(jiǎng)勵(lì)資金作為工程質(zhì)量保證金需保修期過后再行撥付，致使部分獎(jiǎng)勵(lì)資金滯留于有關(guān)地區(qū)*門，未能及時(shí)撥付。
    （二）工程資料有待完善
    既有建筑改造不同于新建、改建和擴(kuò)建工程，具有特定的工程建設(shè)要求，但由于部分建設(shè)單位、管理部門能力建設(shè)不足，未能嚴(yán)格按照技術(shù)導(dǎo)則和驗(yàn)收辦法規(guī)定實(shí)施項(xiàng)目管理，存在節(jié)能診斷、設(shè)計(jì)圖紙、竣工驗(yàn)收、能效測評等資料缺失、手續(xù)不全的問題，阻礙了既有建筑節(jié)能改造工作的標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。
    （三）備案項(xiàng)目與實(shí)際工程存在差異
    受到建筑居民、供熱企業(yè)的制約，既有居住建筑節(jié)能改造存在改造缺項(xiàng)、設(shè)施損壞的問題，水力平衡閥、氣候補(bǔ)償安裝不到位，圍護(hù)結(jié)構(gòu)改造不全面，特別是涉及入戶安裝的室內(nèi)溫控及供熱計(jì)量改造，居民擔(dān)心破壞室內(nèi)裝修、采暖質(zhì)量降低，抵觸情緒強(qiáng)烈，致使室內(nèi)溫控及供熱計(jì)量改造實(shí)施困難。同時(shí)已改造項(xiàng)目存在裝置丟失、居民拆除、人為破壞等問題，以及項(xiàng)目變更、街道建筑更名等情況，致使實(shí)際工程與備案項(xiàng)目存在偏差。
    （四）供熱計(jì)量收費(fèi)推進(jìn)緩慢
    目前，作為推進(jìn)供熱計(jì)量收費(fèi)實(shí)施主體的供熱企業(yè)仍處于粗放式管理模式，供熱企業(yè)管理人員觀念保守、認(rèn)識不足。熱表檢測費(fèi)用偏高、檢測周期較長，相對于新建建筑，既有建筑計(jì)量收費(fèi)條件偏差，并缺少儀表保護(hù)措施，進(jìn)一步抑制供熱企業(yè)實(shí)施供熱計(jì)量收費(fèi)的積極性。
    四、下一步建議
    在“十二五"前三年既有建筑節(jié)能改造已超額完成工作目標(biāo)的良好局面下，為更好地推進(jìn)節(jié)能改造工作，我們提出五方面的工作建議：
    一是加快出臺(tái)既有建筑改造項(xiàng)目管理辦法，規(guī)范既有建筑節(jié)能改造管理。依據(jù)北方采暖地區(qū)實(shí)際情況，總結(jié)有效經(jīng)驗(yàn)和做法，形成國家層面的管理辦法，有效解決跨年度施工、項(xiàng)目變更和工程質(zhì)量保證金等普遍問題，統(tǒng)一工作狀態(tài)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，如需求、進(jìn)展、備案和總結(jié)等報(bào)送時(shí)間。
    二是完善既有建筑節(jié)能改造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)既有建筑改造的標(biāo)準(zhǔn)化。結(jié)合既有建筑改造相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用情況，修訂北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造技術(shù)導(dǎo)則和驗(yàn)收辦法，深化路徑和施工要點(diǎn)，完善驗(yàn)收依據(jù)和驗(yàn)收流程。
    三是搭建既有建筑節(jié)能改造管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息化管理。充分利用智能化手段，將既有建筑節(jié)能改造的需求、進(jìn)展、備案等信息實(shí)現(xiàn)在線報(bào)送，實(shí)現(xiàn)報(bào)送資料的制式化，同時(shí)增加信息的審查、校對、比較和統(tǒng)計(jì)功能，提高既有建筑節(jié)能改造的管理效率，并鼓勵(lì)有關(guān)地區(qū)搭建符合本地實(shí)際需求的管理平臺(tái)。
    四是研究建立適用于規(guī)模化推進(jìn)既有建筑改造的建設(shè)程序。結(jié)合有關(guān)地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，掌握改造與新建、改建、擴(kuò)建的異同點(diǎn)，識別存在問題及障礙，壓縮流程手續(xù)，減少審批費(fèi)用，將改造資金zui大限度用于既有建筑節(jié)能改造的實(shí)體工程，著力打造適宜、、規(guī)范的既有建筑改造建設(shè)程序。
    五是探索市場化推進(jìn)既有建筑節(jié)能改造長效機(jī)制。充分發(fā)揮*財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，促進(jìn)有關(guān)地區(qū)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，轉(zhuǎn)變政府職能，嘗試?yán)檬袌鰴C(jī)制推進(jìn)既有居住建筑改造工作，努力打造“政府引導(dǎo)，市場為主"的新型模式。